REFORMAS. La reforma previsional alcanzaría a los regímenes de excepción

El Gobierno nacional de a poco va poniendo el tema de la reforma previsional en agenda. Aunque oficialmente sostienen que no hay un proyecto elaborado, y que la promoción de tal reforma depende de otras reformas, como la laboral, lo cierto es que desde la Casa Rosada se encargan de dejar trascender algunas propuestas al respecto.

El debate sobre la reforma reapareció con fuerza en el Senado durante el tratamiento en comisión de la reforma laboral, cuando se discutió la creación del Fondo de Aporte Laboral (FAL), esquema destinado a financiar indemnizaciones, es decir los despidos, mediante un 3% que se detrae de las cajas jubilatorias. Esto desfinanciaría el sistema previsional, ya de por sí debilitado. No obstante, la movilización de la CGT y la decisión de postergar el tratamiento de la reforma para febrero, dilataron el debate sobre la reforma previsional en simultáneo con la laboral.

En el mundo optimista de la Rosada creen que la reforma laboral va a crear más puestos de trabajo formales, o al menos eso dicen. Incluso a pesar de que uno de los principales autores de la reforma laboral, Julián de Diego, confesó que no espera que la misma genere más puestos de trabajo. En cambio, oficialmente desde el Gobierno sostienen que el incremento de la formalidad compensaría la pérdida de financiamiento por la creación del FAL.

Javier Milei hace algunas semanas habló de la reforma previsional y sostuvo: "Vamos a poner en orden el sistema previsional sin vulnerar derechos". Una declaración que, habida cuenta de los antecedentes del Gobierno, lleva a pensar que sí habrá pérdida de derechos. Uno de los núcleos más sensibles del debate es la revisión de los llamados regímenes de excepción, esquemas que se rigen por normas distintas al régimen general y que concentran una porción significativa del gasto previsional, lo que explica la fuerte resistencia política que generan.

La cuestión fue abordada recientemente en un Documento de Políticas Públicas de CIPPEC, elaborado por el economista Rafael Rofman, que dimensiona el peso de estos regímenes en el sistema argentino y los contrasta con experiencias de otros países. De acuerdo con el informe, los regímenes de excepción reúnen cerca del 43% de los beneficios previsionales y absorben recursos equivalentes a más del 5% del PBI. Dentro de este universo se incluyen los regímenes especiales y diferenciales, las cajas provinciales no transferidas y los sistemas correspondientes a las fuerzas de seguridad, entre otros.

El trabajo advierte que, en promedio, estos esquemas otorgan haberes más elevados y establecen condiciones de acceso más laxas que el régimen general del SIPA. Para CIPPEC, esta estructura fragmentada no sólo tiene consecuencias fiscales, sino que también erosiona la equidad horizontal, al permitir que personas con trayectorias laborales similares perciban jubilaciones muy diferentes según el régimen aplicable. A esto se suma la complejidad normativa, que dificulta la transparencia y la evaluación integral del sistema.

Rofman plantea que, si bien existen regímenes diferenciales que pueden estar justificados por condiciones laborales específicas -como tareas de alto riesgo o fuerte desgaste físico-, muchas de las excepciones vigentes se expandieron a lo largo del tiempo por decisiones políticas más que por fundamentos técnicos. En la comparación internacional, señala, estos esquemas suelen ser mucho más acotados que en el caso argentino.

En Europa, las reformas previsionales impulsadas en las últimas décadas avanzaron, en general, hacia la reducción de los regímenes especiales, ya sea mediante su integración progresiva al sistema general o su limitación a casos puntuales. En países como Francia y España, las excepciones continúan existiendo, pero están sujetas a revisiones periódicas, criterios de elegibilidad más estrictos y, en muchos casos, mayores niveles de aporte. En la Unión Europea, la tendencia dominante fue construir sistemas más homogéneos frente al envejecimiento poblacional y las crecientes presiones fiscales.

En América Latina, el escenario también muestra menor fragmentación. Países como Chile y Uruguay cuentan con sistemas contributivos con menos regímenes especiales, lo que facilita la administración y el control del gasto público. En esos contextos, las discusiones previsionales suelen concentrarse en el nivel de las prestaciones y en las fuentes de financiamiento, más que en la proliferación de excepciones.

Acerca de los regímenes de excepción

El informe de CIPPEC identifica cinco grandes tipos de regímenes de excepción que conviven dentro del sistema previsional argentino y explican una porción significativa del gasto. En primer lugar, aparecen los regímenes diferenciales, que habilitan jubilaciones anticipadas y requisitos de aportes distintos, justificadas en tareas insalubres o de alto riesgo.

En segundo término, se ubican los regímenes especiales, asociados al "mérito" o a funciones públicas específicas, como los de docentes, investigadores, magistrados y ciertos trabajadores de empresas estatales así como del servicio exterior. Estos esquemas, administrados en su mayoría por ANSES, otorgan haberes muy superiores al régimen general -en algunos casos entre siete y diez veces mayores- y crecieron con fuerza en los últimos años.

Otra categoría corresponde a los regímenes de las Fuerzas Armadas y de Seguridad, que contemplan retiros anticipados y haberes diferenciados, bajo el argumento del riesgo y la especificidad de la carrera. Concentran cerca de 180.000 beneficiarios y representan hasta el 0,7% del PBI.

El cuarto grupo está conformado por los sistemas provinciales y las cajas profesionales, surgidos de la autonomía de las jurisdicciones. Cubren tanto a empleados públicos como a profesionales independientes y, en general, ofrecen beneficios más altos y registran déficits estructurales. Las cajas provinciales, en particular, concentran el mayor peso del gasto dentro de los regímenes de excepción.

Finalmente, el informe incluye a las pensiones no contributivas, destinadas tanto a situaciones de vulnerabilidad social como a reconocimientos por mérito o compensaciones históricas. Este universo alcanza a más de un millón y medio de personas y también demanda una proporción relevante de recursos públicos.